El catastro es en inventario de bienes inmuebles que tiene como fin lograr la identificación física, jurídica y económica de dichos bienes, con base en criterios técnicos y objetivos, para la elaboración de políticas públicas de diversos indoles. Este instrumento surgió desde que los humanos dejaron de ser cazadores-recolectores nómadas para ser agricultores y pastores asentados en un determinado territorio. Las antiguas civilizaciones Sumeria, Egipto y del Valle del Indo, realizaron censos inmobiliarios con fines de recaudo de impuestos para financiar sus ciudades.
Así, el catastro y el impuesto predial, siempre de la mano, son uno de los instrumentos administrativos y fiscales más importantes de la historia humana. Al contar la historia de los impuestos, Northcote Parkinson afirmaba: “el cultivador de tierras es vulnerable desde el momento en que se conoce su paradero y la extensión de sus propiedades. No puede repudiar su condición de propietario sin perderla, por lo que habrá de pagar el reconocimiento de sus límites y por la exclusión del ganado de otras gentes.”
En la actualidad, los impuestos inmobiliarios representan la principal fuente de financiación de las ciudades en los países de la OCDE. Colombia para el año 2023 recaudó el 0,7% del PIB con los impuestos asociados al suelo, siendo el promedio de la OCDE el 1%. Países como Estados Unidos, Canadá e Inglaterra recaudan cerca del 3% de su PIB.
La principal dificultad para alcanzar el potencial de recaudo en Colombia es la desactualización catastral que históricamente ha tenido el país. De acuerdo con el CONPES 3958 de 2019, con corte a 1 de enero del 2019, en el país se encontraban registrados ante el catastro alrededor de 17 millones de predios, de los cuales el 66% estaba desactualizado, el 28,32% no tenía formación catastral y solo el 5,68% estaba actualizado. El mencionado CONPES implementó una estrategia para la adopción del catastro multipropósito en todo el país.
La tarea venia de tiempo atrás. En el acuerdo de paz firmado por el Gobierno de Colombia y la guerrilla de las FARC, el Estado asumió el compromiso de actualizar y modernizar el catastro del país, con el enfoque multipropósito. La ley 1753 de 2015 (Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018) dispuso que se promoverá la implementación del catastro nacional con enfoque multipropósito, el cual no solo sirve para fines fiscales sino para el ordenamiento territorial y la planeación social y económica. Compromiso continuado por los sucesivos planes nacionales de desarrollo hasta el actual.
En este contexto, se emprendió la actualización catastral con enfoque multipropósito. Pero, teniendo en cuenta la realidad del rezago de años en la información catastral, al hacer la actualización el valor de los predios se incrementó exponencialmente generando el aumento del valor a pagar por el impuesto predial, toda vez que la base gravable de este tributo es el avalúo catastral en virtud del artículo 3 de la ley 44 de 1990.
Esto ha llevado a la realización de protestas a lo largo y ancho del país, a la resistencia de la ciudadanía a los procesos de actualización catastral y el desincentivo para los alcaldes implementarlas por los problemas sociales y políticos que les toca afrontar.
Por ello surgió la necesidad de establecer unos límites al crecimiento del impuesto predial cuando su causa es la actualización catastral. Actualmente existe el límite establecido en el artículo 6 de la ley 44 de 1990, que limita el crecimiento al doble del liquidado en la vigencia anterior, lo que representa la posibilidad de un crecimiento de hasta 100% de un año a otro, que sigue considerándose exagerado.
Por su parte, la ley 1995 de 2019, dispuso nuevos límites al incremento del impuesto predial, consistente en el IPC + 8 puntos porcentuales, para los predios objeto de actualización catastral, evitando que se genere un aumento desbordado del tributo y la consecuente resistencia del pago por el contribuyente. Esta norma se estableció con una vigencia de 5 años, cumpliéndose el plazo en agosto del 2024. Sin embargo, la ley 2294 de 2023 (Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026) mantuvo su vigencia hasta que el Congreso de la República apruebe una nueva ley con límites, cosa que no ha ocurrido.
Por lo tanto, los límites legales al incremento al impuesto predial vigentes son: el establecidos en la ley 44 de 1990 que limita el crecimiento al doble; y el de la ley 1995 de 2019, que es el IPC + 8 pp (para viviendas de estratos 1 y 2 cuyo avalúo catastral sea hasta 135 SMMLV, aplica solo el IPC). No obstante, esta última ley, dispuso que el límite al crecimiento del impuesto a los predios actualizados catastralmente aplica siempre y cuando se haya pagado el tributo con base en dicha actualización.
Esta condición de haber realizado el pago con base en la actualización para aplicar el límite, lo vuelve ineficaz, toda vez que solo podría aplicarse en el segundo año de haberse actualizado el catastro, por cuanto en el primer año de actualización, al causarse el impuesto (el 1 de enero), aun no se ha hecho un pago con la nueva base catastral, por lo que el límite aplicaría en la liquidación del impuesto del segundo año.
Lo anterior implica que, el primer año de actualización catastral, el impuesto aumentará por lo menos al doble. Y el segundo año, cuando le aplica el límite de del IPC+8 pp, la base para el incremento ya se duplicó, por lo que, resulta ineficaz, este límite aplicado el segundo año.
Adicionalmente, en el segundo año, la condición de haber pagado genera que los contribuyentes en mora, no les sea aplicable el límite, por lo que aparte de los intereses moratorios, se enfrenta a un incremento del impuesto del doble por segunda vez consecutiva, lo que, crea una sanción adicional a la mora, castigada con más impuesto.
Esta situación puede llevar a una vulneración de la equidad tributaria horizontal por cuanto, dos grupos de contribuyentes con las misma realidades económicas (bases gravables y tarifas) tendrían cargas tributarias diferentes, y la razón es que unos pagaron oportunamente y otros se encuentran en mora, lo que contraviene los principios del derecho tributario, por cuanto, el impuesto a pagar y la sanción por algún incumplimiento son obligaciones de distintas naturaleza, y no se puede sancionar con el aumento del valor del tributo a pagar.
Por lo anterior, hemos promovido una acción pública de inconstitucionalidad en contra del articulo 2 parcial de la ley 1995 de 2019, por considerar que la condición de haber pagado el tributo para tener derecho a que se aplique el límite al incremento del impuesto vulnera la equidad tributaria horizontal, sin justificación constitucionalmente admisible y adicionalmente, vuelve ineficaz a la norma.
Si el máximo tribunal constitucional del país nos da la razón, la ley 1995 de 2019 se haría eficaz, lo que ayudaría a seguir impulsando la implementación del catastro multipropósito en todo el país, sin que se generen aumentos desmesurados en el impuesto y la resistencia de la ciudadanía. Por su parte, daría tranquilidad a los mandatarios locales para que actualicen el catastro de su municipio sin que les traiga problemas sociales que le impliquen un costo político que ningún alcalde quiere asumir. El balón está en la cancha de la Corte.