En el siglo XXI somos testigos de un creciente papel de los gobiernos subnacionales en todas las regiones del mundo. Según la organización Ciudades y Gobiernos Locales Unidos (CGLU), en Informe titulado “El financiamiento de los gobiernos locales: los desafíos del siglo XXI” las autoridades locales asumenentre dos tercios y la mitad de las inversiones públicas en la mayoría de los países de la OCDE y que son los países menos avanzados donde los recursos de los gobiernos locales son más escasos.
Al revisar la literatura científica encontramos el teorema de la descentralización, del profesor de la Universidad de Maryland Wallace Oates, desarrollada en su libro Federalismo Fiscal, donde concluye que los gobiernos subnacionales, están más cerca de sus constituyentes; tienen un conocimiento superior de las preferencias o demandas de los residentes locales y de otras condiciones de los territorios, por lo que la provisión de bienes públicos es más eficiente desde este nivel que si se hace desde gobiernos nacionales.
Nuestro país, la descentralización ha tenido un arduo proceso. Antes de la llegada de los conquistadores españoles, éramos un territorio desarticulado con poca escasa relación económica entre las regiones. Durante la colonia se creó el Estado centralizado con unidad política. Y en la independencia, empezaron las guerras entre federalistas y centralistas, con hitos como el triunfo de los primeros con la Constitución de los Estados Unidos de Colombia en 1863 y de los segundos con la Constitución de 1886 que regresó al centralismo durante más de un siglo.
En la segunda mitad del siglo XX empezó la primera ola descentralizadora, con medidas como la creación del situado fiscal (transferencia departamental para salud y educación) en 1968, la elección popular de alcaldes en 1986, y concluyó con la Constitución de 1991, que trajo la autonomía de las entidades territoriales y su correspondiente sistema de transferencias de recursos, la elección popular de gobernadores, la incorporación de la diversidad de territorios, y el reconocimiento de entidades y territorios indígenas.
El impacto de esta primera ola trajo avances importantes para el país, ampliando la oferta de bienes públicos locales, confirmado la mencionada teoría del profesor Oates. En este sentido, hubo una ampliación de la cobertura educativa de los municipios, así como un incremento de la cobertura de salud, y en la cobertura de agua potable y saneamiento básico. También se tuvo un efecto positivo sobre el crecimiento económico regional.
Con estas consideraciones, 30 años de proceso descentralizador, tenemos que hay efectos positivos, sin embargo, el desarrollo se dio con marcadas desigualdades regionales, toda vez que se concentró mayoritariamente en el centro andino excluyendo al Pacífico, Amazonía, la Orinoquía y el Caribe, exceptuando algunos puntos como el caso de Barranquilla. Curiosamente se concentra el mayor atraso en los territorios que tienen mayor cantidad de población étnica y los grandes ecosistemas ambientales, los cuales las Carta de 1991proyectó fortalecer.
Esta geografía del desarrollo, indica que la primera ola descentralizadora mantuvo en gran parte la estructura centralista de los siglos pasados, y se quedó corta en fortalecer la periferia. Como concluyó la Misión de Descentralización: Los territorios de las fronteras es de donde proviene el agua y el equilibrio climático del país. Paradójicamente, la sobrevivencia del modelo de desarrollo andino céntrico depende de los territorios “abandonados”, en los cuales se concentran los peores estándares de desarrollo, bienestar y capacidades institucionales.
Hoy, todo el país, desde la academia, el gobierno nacional, alcaldes y gobernadores y demás actores de la vida política y económica, se han embarcado en la discusión de la necesidad de una segunda ola descentralizadora que avance en el fortalecimiento de los territorios con criterios de equidad y cierre de brechas.
Uno de los criterios principales para avanzar en esa dirección es el fortalecimiento de las capacidades fiscales. De acuerdo con la investigación de la Universidad del Rosario, titulada “Inequidad Regional en Colombia” hay evidencia de que una mayor participación de recursos propios en los ingresos de los gobiernos territoriales está asociada con un mejor desarrollo institucional, reducción de la corrupción y aumentar el bienestar.
Así las cosas, se requiere explotar el máximo el potencial de recaudo de los tributos territoriales. De acuerdo con el informe de la Comisión De Estudio Del Sistema Tributario Territorial, entregado en el 2020, existen una gran oportunidad en el impuesto predial unificado, por ser un tributo eficiente y transparente. Colombia tiene amplias oportunidades mejorar su recaudo. Los ingresos del impuesto predial representan 0,8 puntos porcentuales del PIB, mientras que bajo condiciones óptimas se podrían alcanzar 1,5 o 2 puntos del PIB (Ahmad, Brosio, & Jiménez, 2019), y países como Canadá, Estados Unidos y el Reino Unido recaudan cerca de 3 puntos (Awasthi, 2019). Por lo tanto, una de las apuestas para esta segunda ola de descentralización es la adopción por los municipios el catastro multipropósito, que actualiza la base gravable del tributo y por ende mejora su recaudo.
Otra gran oportunidad que tienen los municipios y áreas metropolitanas es la participación de la plusvalía, un tributo que en 2023 solo 44 municipios del país cobraron. Este instrumento tributario y de planificación urbana, ha sido utilizado para financiar el desarrollo urbano con éxito en muchos países del mundo, destacándose casos como el de China y Japon con la captura de la plusvalía derivada de los desarrollos urbanos alrededor de las estaciones y los corredores de tránsito. También de Brasil, con la venta de derechos de uso para recoger por adelantado recursos, y financiar obras de infraestructura de transporte o de recuperación y renovación urbana en las ciudades.
Por lo tanto, el esquema de financiación de los municipios en Colombia debe avanzar hacia los tributos relacionados con la propiedad del suelo, como ocurre en la mayoría de los países de la OCDE. Ejemplo son Canadá, Francia, EEUU, Israel, Nueva Zelanda, donde la municipalidad se financia casi el 100% de tributos del suelo.
Uno de los puntos centrales del nuevo proceso descentralizador es aumentar las capacidades fiscales de los territorios. Desde Impuestos y Territorios estamos listos para acompañar a Alcaldes y Gobernadores en esta acometida, que le permita avanzar en mayor autonomía para gestionar el desarrollo económico y el bienestar social de sus poblaciones. Como dice la famosa frase de Alexis de Tocqueville: “Los problemas de la democracia se resuelven con más democracia”, Para nuestro caso, los problemas de la descentralización los resolveremos profundizando la descentralización.¡Bienvenida la segunda ola de descentralización en Colombia!
